Nợ công cao do đâu?

Mấy ngày gần đây, báo chí trong nước đưa tin mỗi người Việt Nam gánh 35 triệu đồng nợ công năm 2018, tương ứng với tổng nợ là 3,5 triệu tỉ đồng và tỷ lệ nợ công trên GDP là 63,92%, theo dự báo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.[1] Các con số này đều tăng so với các con số tương ứng của năm 2017. Như vậy, tỷ lệ nợ công trên GDP đã tiến gần hơn tới mức trần là 65%. Dự báo cho thấy tổng nợ sẽ tiếp tục tăng trong các năm tiếp theo, cụ thể là hơn 3,9 triệu tỉ đồng vào năm 2019 và gần 4,3 triệu tỉ đồng vào năm 2020.

Theo Báo cáo Đánh giá Chi tiêu công Việt Nam do Bộ Tài chính và Ngân hàng Thế giới công bố vào tháng 10/2017, Việt Nam thuộc nhóm các nước có tỷ lệ nợ công trên GDP tăng nhanh nhất thế giới.[2] Nhiều con số và thông tin liên quan khác, chẳng hạn lãi suất của các khoản vay vốn đã cao lại càng cao trong tương lai, cho thấy Việt Nam đang đứng trước nguy cơ mất an toàn nợ công.

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến nợ công cao, trong đó bao gồm 5 nguyên nhân chủ yếu: (1) bội chi ngân sách kéo dài, (2) đầu tư công không hiệu quả, (3) kỷ luật ngân sách yếu kém (4) phân cấp ngân sách không hiệu quả, và (5) chi phí lãi vay cao. Ngoài ra là một số nguyên nhân khác.

Bội chi ngân sách kéo dài

Năm 2017, nợ chính phủ chiếm 51,8% GDP, nợ chính phủ bảo lãnh chiếm 9% GDP, nợ chính quyền địa phương chiếm 0,6% GDP.[3] Các con số tương ứng của các năm cũ hơn cho thấy một cấu hình tương tự, theo đó nợ chính phủ là thành phần chủ yếu của nợ công. Nguồn gốc chủ yếu của nợ chính phủ, theo nhiều phân tích và nhận định, lại là bội chi ngân sách kéo dài. Như vậy, bội chi ngân sách kéo dài là nguồn gốc chủ yếu của nợ công. Cũng theo báo cáo Đánh giá Chi tiêu công Việt Nam, cán cân tài chính đang phải đối mặt với rủi ro lớn, do bội chi ngân sách đang ở mức cao, bình quân giai đoạn 2011 – 2015 là 5,6% GDP.[4] 

Theo nhiều nghiên cứu, bội chi ngân sách ở mức thấp nhưng kéo dài vẫn nguy hiểm. Việt Nam không những có bội chi ngân sách kéo dài mà còn ở mức cao nên rủi ro đối với an toàn nợ công là không nhỏ. Điều này dẫn đến một câu hỏi là bội chi ngân sách ở mức nào là không cao (?). Không có câu trả lời thống nhất cho câu hỏi này, tuy nhiên, một số chi tiêu chung được dùng bởi các quốc gia có nền tài khóa lành mạnh có thể làm rõ vấn đề. Theo Hiệp ước Maastricht 1992, các quốc gia thành viên phải duy trì thâm hụt ngân sách không quá 3% GDP. Nếu dựa trên mức được thừa nhận bởi cộng đồng quốc tế này, Việt Nam đang duy trì mức mặc định cao, là 5%, cho bội chi ngân sách hàng năm.

(Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Viện Chiến lược và Chính sách Tài chính và báo chí)

Đầu tư công không hiệu quả

Tháng 10 năm ngoái, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã công bố tình trạng không hiệu quả của việc đầu tư 42.000 tỷ đồng trong 72 dự án. Trong bối cảnh các nguồn thu ngày càng hạn hẹp thì đầu tư không hiệu quả gây ra tổn thất và gánh nặng cho ngân sách. Theo PGS. TS Bùi Tất Thắng, Viện trưởng Viện Chiến lược Phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, lãng phí trong đầu tư công thể hiện ở việc chi chưa đúng chế độ, chính sách, không bố trí đủ nguồn vốn, chất lượng công trình xây dựng thấp.[5] Cũng theo ông, nhiều dự án dở dang, chậm tiến độ, làm tăng tổng mức đầu tư cũng là nguyên nhân gây nên lãng phí. 

Có thể kể đến nhiều dự án trong tình trạng nêu trên. Dự án đường cao tốc TP. Hồ Chí Minh – Long Thành – Dầu Giây có tổng mức đầu tư điều chỉnh tăng thêm 10.738 tỷ đồng. Dự án đường nối từ sân bay Nội Bài đến cầu Nhật Tân điều chỉnh từ 4.956 tỷ đồng lên 6.742 tỷ đồng. Hàng loạt các dự án cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 18 đoạn Uông Bí – Hạ Long qua hai lần điều chỉnh đã tăng tổng mức đầu tư hơn gấp đôi.[6] Gần đây nhất, dự án đường sắt Cát Linh – Hà Đông được báo chí đưa tin về tình trạng đội vốn từ 8.769 lên 18.000 tỷ đồng. Một số dự án đường sắt khác cũng trong tình trạng tương tự, như dự án đường sắt đô thị TP. HCM tuyến 1, đoạn Bến Thành – Tham Lương, và dự án đường sắt đô thị thành phố Hà Nội tuyến 2, đoạn Nam Thăng Long – Trần Hưng Đạo.[7]

Một cách tổng quát, có thể nhận biết hiệu quả đầu tư của quốc gia qua hệ số đầu tư tăng trưởng ICOR. Theo tính toán, hệ số này của Việt Nam trong giai đoạn 2006 – 2010 là 5,73, trong giai đoạn 2011 – 2015 là 5,9[8], nghĩa là Việt Nam phải đầu tư gần 6 đồng mới được 1 đồng tăng trưởng, trong khi hệ số này của các nước trong khu vực là 3 – 4.[9] 

Kỷ luật ngân sách yếu kém

Liên quan tới hai nguyên nhân kể trên, phải kể tới nguyên nhân chủ quan là kỷ luật ngân sách. Kỷ luật ngân sách là một tập hợp các nguyên tắc và quy định về việc dự thảo, phê duyệt và thực hiện ngân sách nhà nước. Theo IMF, kỷ luật ngân sách bao gồm bốn nhóm: (1) kỷ luật về nợ công, (2) kỷ luật về cán cân ngân sách, (3) kỷ luật về chi ngân sách và (4) kỷ luật về thu ngân sách.[10] Tại Việt Nam, kỷ luật ngân sách cũng xác lập theo 4 nhóm này, trong đó 3 nhóm sau có ảnh hưởng trực tiếp tới thâm hụt ngân sách và nợ công.

Kỷ luật về cán cân ngân sách không nghiêm, thể hiện qua bội chi ngân sách ở mức cao và kéo dài (như đã nêu trên). Bên cạnh đó là sự dễ dãi trong việc điều chỉnh dự toán, quyết toán thâm hụt ngân sách. Trong năm tài khóa 2013, dự toán mức thâm hụt ngân sách là 162.000 tỉ đồng, sau đó được Quốc hội điều chỉnh lên 195.500 tỷ đồng (theo Nghị quyết số 54/2013/QH13). Đến tháng 5/2015, khi có quyết toán ngân sách năm 2013, con số thâm hụt ngân sách được quyết toán là 236.769 tỷ đồng, vượt 41.269 tỷ đồng so với mức Quốc hội đã điều chỉnh, bằng 6,6% GDP thực tế.[11] 

Theo Luật Ngân sách Nhà nước[12], mức thâm hụt ngân sách không được vượt quá mức chi đầu tư phát triển. Mặc dù quy định này không cho thấy một biện minh rõ ràng cho việc quản lý thâm hụt ngân sách, song cơ bản có ý nghĩa nhất định. Tuy nhiên, trên thực tế, quy định này không được tuân thủ. 

Ngoài ra, việc nới rộng các chỉ tiêu tài khóa lẫn bỏ qua hoặc xem nhẹ các chỉ tiêu vượt mức khác cũng cho thấy kỷ luật ngân sách yếu kém, mà việc nơi rộng tỷ lệ nợ công trên GDP theo thời gian là một ví dụ điển hình. 

Liên quan đến vấn đề này là thẩm quyền của Quốc hội và Chính phủ. Theo Hiến pháp 2013 cũng như Hiến pháp 1992, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định kế hoạch ngân sách trong khi Chính phủ có thẩm quyền đề xuất, xây dựng kế hoạch ngân sách. Tuy nhiên, thực tế diễn ra không như quy định. Quốc hội không thực sự có thẩm quyền trong việc quyết định kế hoạch ngân sách, hay nói cách khác, thẩm quyền này chỉ mang tính hình thức.

Phân cấp ngân sách không hiệu quả

Phân cấp ngân sách tại Việt Nam đang tồn tại nhiều bất cập làm trầm trọng thêm tình hình nợ công tại Việt Nam. Trong giai đoạn 2011 – 2016, 50 tỉnh vẫn nhận trợ cấp cân đối từ trung ương[13], trong khi sử dụng nguồn trợ cấp này cũng như nguồn thu ngân sách địa phương không hiệu quả. Sự thiếu vắng các cơ chế giám sát chặt chẽ cùng chế tài nghiêm khắc càng làm cho ngân sách nhà nước thất thoát. Mặc dù trợ cấp không được tính như nợ chính quyền địa phương, nhưng việc trợ cấp cho các địa phương làm tăng gánh nặng ngân sách, cũng như làm tăng nợ công của quốc gia. 

Chi phí lãi vay cao

Nợ nước ngoài trên GDP là một trong các chỉ tiêu an toàn nợ công. Trong số các khoản vay nước ngoài, bên cạnh các khoản vay ưu đãi ODA là các khoản vay có lãi suất cao. Riêng về các khoản vay ODA, đây không nhất thiết là các khoản vay ưu đãi như danh nghĩa của nó, khi các chi phí của các khoản vay này không hề rẻ như nhiều phân tích đã chỉ ra.[14] Các khoản vay với lãi suất cao làm tăng gánh nặng trả nợ của quốc gia. Lãi suất trái phiếu mà chính phủ phát hành để vay nước ngoài cao hơn các đối thủ cạnh tranh như Indonesia và Philippines.[15]

Các nguyên nhân khác

Thông tin thiếu minh bạch

Minh bạch thông tin là một điều kiện thiết yếu cho quản lý nợ công. Sự thiếu công khai, minh bạch dẫn đến bất đối xứng thông tin và kéo theo rủi ro đạo đức và vấn đề ủy quyền – thừa hành. Luật Quản lý Nợ công[16] quy định Bộ Tài chính có trách nhiệm công khai thông tin về nợ công, theo đó 6 tháng một lần, Bộ Tài chính phải phát hành bản tin nợ công dưới dạng dữ liệu trên website của Bộ. Tuy nhiên, Bộ chỉ công bố thông tin nợ công 1 lần 1 năm, và nội dung báo cáo thì không đủ chi tiết để có thể khai thác, thường bao gồm các thông tin không có ý nghĩa, hoặc có ý nghĩa không đáng kể cho việc phân tích nợ công.[17] 

Nghĩa vụ nợ phát sinh

Nợ của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) không được tính vào nợ công. Các khoản nợ này trên danh nghĩa là các khoản nợ do DNNN vay và DNNN trả. Tuy nhiên, thực tế không hẳn như vậy. Khi các DNNN đứng trước nguy cơ vỡ nợ, chính phủ sẽ can thiệp bằng cách thanh toán nợ của các doanh nghiệp này. Đây là nghĩa vụ nợ tiềm ẩn, thường xảy ra tại các nước đang phát triển, và đối với các DNNN. Nghĩa vụ nợ tiềm ẩn thường là nguyên nhân của nhiều trục trặc về rủi ro nợ công do chúng làm phát sinh nghĩa vụ nợ ngoài dự tính của các cơ quan quản lý.[18] 

Chú thích:

[1] Mỗi người Việt ‘gánh’ 35 triệu đồng nợ công
https://thanhnien.vn/thoi-su/moi-nguoi-viet-ganh-35-trieu-dong-no-cong-9...

[2] Đáng lo ngại: Nợ công Việt Nam thuộc nhóm tăng nhanh nhất thế giới
http://dantri.com.vn/kinh-doanh/dang-lo-ngai-no-cong-viet-nam-thuoc-nhom...

[3] Nợ chính phủ bảo lãnh giảm mạnh 
http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-song-tai-chinh/2018-06-01/no...

[4] Như [2]

[5] Đầu tư công không là ‘chùm khế ngọt’
http://cafef.vn/dau-tu-cong-khong-la-chum-khe-ngot-2017102114483916.chn

[6] Như [5]

[7] “Choáng” với mức đội vốn đầu tư của hàng loạt dự án đường sắt đô thị
http://dantri.com.vn/kinh-doanh/choang-voi-muc-doi-von-dau-tu-cua-hang-l...

[8] Đánh giá tác động của tái cơ cấu đầu tư công đến nền kinh tế giai đoạn 2011 - 2015 http://www.mof.gov.vn/webcenter/portal/vclvcstc/r/m/ncvtd/ncvtd_chitiet?...

[9] Khắc phục điểm nghẽn về hiệu quả đầu tư công
http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-song-tai-chinh/2017-09-22/kh...

[10] Nâng cao kỷ luật tài khóa ổn định kinh tế vĩ mô
http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/nang-cao-ky-luat-tai-khoa-o...

[11] Như [10]

[12] Luật cũ năm 2002 (đã hết hiệu lực), và luật mới năm 2015 (hiện có hiệu lực)

[13] Quan hệ giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương: Thực trạng và một số đề xuất
http://tapchitaichinh.vn/su-kien-noi-bat/su-kien-tai-chinh/quan-he-giua-...

[14] ODA không hoàn lại chưa hẳn là “ngon, bổ, rẻ”
http://www.thesaigontimes.vn/155671/ODA-khong-hoan-lai-chua-han-la-ngon-...

[15] Tính bền vững của nợ công ở Việt Nam
https://tuoitre.vn/tinh-ben-vung-cua-no-cong-o-viet-nam-378593.htm

[16] Luật cũ năm 2009 (đã hết hiệu lực) và luật mới năm 2017 (hiện có hiệu lực)

[17] Đỗ Thiên Anh Tuấn (2014), Các mô thức quản lý nợ công và vấn đề của Việt Nam
http://www.fetp.edu.vn/vn/bao-cao-chinh-sach/nghien-cuu-chinh-sach/cac-m...

[18] Như 17