Hàng hóa nước và chiến lược phát triển thủy lợi bền vững (Bài 1)

     Lời giới thiệu:

     Quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam trong suốt những năm bao cấp cho tới khi đổi mới nền kinh tế đến nay, nền kinh tế bị trói buộc vào cơ chế bao cấp và nửa thị trường sau này không có gì đáng tự hào về thành tựu. Tuy nhiên, ở những ngành nghề sản xuất, những lĩnh vực của đời sống, chúng ta vẫn gặp những con người tâm huyết, có tài năng và trình độ, đã làm việc và cống hiến cho xã hội những đóng góp quý báu. Điểm chung của những người tài năng và tâm huyết này là họ có những sáng kiến, những công trình, những dự án và giải pháp, sản phẩm rất hữu ích và hữu dụng nhưng không hoặc chưa được công nhận, áp dụng và phổ biến. Một số người đã âm thầm thực hiện các dự án, chương trình hoặc phổ biến sản phẩm của mình trong hoàn cảnh rất khó khăn của môi trường triệt tiêu sáng kiến và nhân tài ở Việt Nam hiện nay. Chúng ta có thể lấy ví dụ, giáo sư Chu Hảo với Tủ sách khai sáng của nhà xuất bản Tri Thức; Nhà giáo Phạm Toàn với chương trình sách giáo khoa “Cánh Buồm” hoặc tiến sĩ Nguyễn Văn Khải với sản phẩm nước sinh học Ozon, còn gọi là ông già Ozon... Đặc biệt, có một người đã từng lăn lộn với một ngành kinh tế trong suốt cuộc đời, có thời gian tham gia quản lý ngành, luôn suy tư và trăn trở để đưa ra những giải pháp, xây dựng chiến lược phát triển ngành. Đó là tiến sĩ Trần Nhơn với chiến lược phát triển ngành thủy lợi Việt Nam. Có thể nói, cả cuộc đời tiến sĩ trần Nhơn gắn bó với ngành thủy lợi, ông đi lên từ cán bộ thủy lợi, cho tới khi về hưu là thứ trưởng bộ thủy lợi. Ông là người trực tiếp lăn lộn và trăn trở với thực tiễn, kết hợp với tầm nhìn và tư duy sắc bén, đã xây dựng được chiến lược phát triển bền vững của ngành thủy lợi Việt Nam. Xin trân trọng giới thiệu với quý độc giả nội dung (tóm tắt) chiến lược phát triển bền vững thủy lợi Việt Nam thông qua giải pháp cốt lõi xây dựng thị trường hàng hóa nước.

     Phần I: Thực trạng thủy lợi Việt Nam

     Để đánh giá thực trạng thủy lợi Việt Nam, tiến sĩ Trần Nhơn đã có sự khảo sát sâu rộng về các phương diện, khía cạnh của ngành thủy lợi trong tương quan với kinh tế nông nghiệp nói riêng và nền kinh tế Việt Nam nói chung.

     I/ Một số đặc thù của ngành thủy lợi, hiện trạng các công trình thủy lợi và năng lực tưới tiêu

     Theo định nghĩa trong Từ điển Bách khoa (Tập 4, trang 302): "Thuỷ lợi: biện pháp tổng hợp nghiên cứu ứng dụng các vấn đề kinh tế, kỹ thuật nhằm phát triển, khai thác và sử dụng hợp lý tài nguyên nước, phòng chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra. Gồm: đánh giá, dự báo diễn biến tài nguyên và môi trường nước (cả nước mặt, nước dưới đất); xác định nhu cầu nước cho dân sinh và các ngành kinh tế quốc dân theo từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội; cân bằng nước trong lưu vực, khu vực, vùng và quốc gia; xác lập các biện pháp cấp, thoát nước cho các đô thị, khu vực kinh tế và các vùng nông thôn; khảo sát, thiết kế và xây dựng (kể cả các biện pháp chỉnh trị sông và bờ biển); quản lý khai thác có hiệu quả công trình và hệ thống thuỷ lợi, phòng chống lụt bão và quản lý đê điều, quản lý lưu vực, bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái."

     Có thể nói ngắn gọn, thủy lợi là phương thức chuyển hóa nguồn nước tự nhiên thành nước sử dụng cho con người và hạn chế, khắc phục tác hại của nước. Như vậy, đối tượng của thủy lợi rất rộng lớn trải khắp mọi miền đất nước bởi nguồn nước tự nhiên có thể là từ sông suối, ao hồ, nước ngầm, nước mưa, nước biển...đồng thời, nước sử dụng cho con người cũng bao hàm nhiều phương diện, nước cho sinh hoạt, nước cho các ngành công nghiệp và nước cho sản xuất nông nghiệp. Nhưng nội hàm thủy lợi chúng ta bàn tới ở đây, chủ yếu liên quan tới việc sử dụng nước trong sản xuất nông nghiệp, và có mối tương quan với các phương diện khác về sử dụng nước. Đối với nguồn nước sinh hoạt, tầm quan trọng là đương nhiên và ai cũng có thể xác nhận một cách tự nhiên. Nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp cũng được cha ông ta tổng kết: Nhất nước, nhì phân, tam cần, tứ giống. Vai trò của nước trong sản xuất nông nghiệp cũng giữ vị trí hàng đầu, then chốt.

     Hiện trạng các công trình thủy lợi và năng lực tưới tiêu.

    Theo số liệu điều tra thống kê, tính đến năm 2012, cả nước có 6.831 hồ chứa các loại với tổng dung tích trữ nước 50 tỷ m3, trong số đó có 150 hồ với tổng dung tích 39,8 tỷ m3, 6681 hồ với tổng dung tích 10,28 tỷ m3 (26 hồ chứa thuỷ điện với tổng dung tích là 27,12 tỷ m3, 2.460 hồ chứa thủy nông có dung tích ≥ 200 ngàn m3); trên 10.000 trạm bơm điện lớn có tổng công suất lắp máy phục vụ tưới là 250Mw và phục vụ tiêu là 300Mw và 6.000 trạm bơm nhỏ; trên 5.500 cống tưới tiêu lớn các loại; trên 126.000 km kênh mương (trong đó có trên 1.000 km kênh trục lớn); khoảng 3.700 km đê sông, trên 2.000 km đê biển và trên 23.000 km bờ bao ngăn lũ đầu vụ hè thu ở Đồng bằng sông Cửu Long.  Trong đó có 904 hệ thống thủy lợi quy mô vừa và lớn có diện tích phục vụ tưới tiêu từ 200 ha trở lên. Hầu hết các hệ thống thủy lợi lớn nằm ở khu vực Bắc Trung bộ và vùng đồng bằng sông Cửu long chiếm 62,2 %.

     Trong những năm gần đây, Nhà nước đã tập trung đầu tư xây dựng, nâng cấp hệ thống các công trình thuỷ lợi phục vụ sản xuất nông, lâm thủy sản. Các hệ thống kênh mương đang được kiên cố hóa, tính đến năm 2011 cả nước đã kiên cố hóa được trên 40.000 km kênh mương nội đồng (chiếm 23,2% ) trong đó một số vùng đạt tỷ lệ  cao như Trung du miền núi phía Bắc (gần 42%), Tây Nguyên (41%), Đông Nam bộ (34,1), Bắc Trung bộ Duyên hải miền Trung (31%). 

     Tổng năng lực thiết kế tưới của các hệ thống thủy lợi tính đến năm 2011 bảo đảm cho khoảng 3,47 triệu ha đất canh tác, đảm bảo tiêu thoát nước cho 1,76 triệu ha đất nông nghiệp. Theo báo cáo của các địa phương, năm 2011, tổng diện tích đất trồng lúa được tưới đạt 7,651 triệu ha, diện tích rau màu và cây công nghiệp ngắn ngày đã đạt khoảng 1,53 triệu ha.

     Theo số liệu điều tra nông nghiệp và nông thôn, tính đến năm 2011 cả nước có 6.682 xã (73,6%) đã có hệ thống thủy lợi cơ bản đáp ứng yêu cầu sản xuất và dân sinh: Vùng Đồng bằng Sông Hồng có 86,8%; vùng Trung du Miền núi phía Bắc có 67,4%; vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung có 71,%; vùng Tây Nguyên có 49,2%; vùng Đông Nam Bộ có 45,5% và Đồng bằng sông Cửu Long có 92%.

     II/ Thực trạng công tác quản lý các công trình thủy lợi

     Mặt tích cực: Hệ thống quản lý không ngừng được nâng cấp, hoàn thiện, từng bước đi vào nền nếp

     Về quản lý các công trình thủy lợi đầu mối lớn, hệ thống thủy lợi liên xã trở lên, cả nước hiện có 96 tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi là doanh nghiệp trực thuộc cấp tỉnh, 3 doanh nghiệp trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, 7 đơn vị sự nghiệp cấp tỉnh và 4 Chi cục Thủy lợi kiêm nhiệm.

     Về quản lý các công trình thủy lợi nhỏ và hệ thống kênh mương nội đồng, cả nước có 16.238 Tổ chức dùng nước, bao gồm các loại hình chủ yếu là: Hợp tác xã có làm dịch vụ thủy lợi (Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp và Hợp tác xã chuyên khâu thủy nông), Tổ chức hợp tác (Hội sử dụng nước, Tổ hợp tác, Tổ, Đội thủy nông) và Ban quản lý thủy nông. Trong đó, Hợp tác xã và Tổ hợp tác là hai loại hình chính, chiếm 90% Tổ chức dùng nước.

     Công tác quản lý khai thác công trình thủy lợi đang từng bước đi vào nền nếp, phục vụ tốt sản xuất, dân sinh. Hoạt động của các tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi cơ bản đáp ứng yêu cầu phục vụ sản xuất, dân sinh. Một số đơn vị ở địa phương và Trung ương đã chủ động đổi mới mô hình tổ chức và cơ chế quản lý nhằm nâng cao hiệu quả các công trình thủy lợi, như: Thái Nguyên, Tuyên Quang, Hà Nội, Thanh Hóa, Ninh Thuận, Bình Thuận, Thành phố Hồ Chí Minh, An Giang, Tiền Giang...

     Mặt hạn chế, tồn tại:

     Hiệu quả quản lý khai thác công trình thủy lợi còn yếu kém. Mặc dù được đầu tư lớn nhưng công tác quản lý, vận hành hệ thống công trình thủy lợi còn bộc lộ nhiều hạn chế, như: hiệu quả quản lý thấp; bộ máy tổ chức cồng kềnh; đội ngũ cán bộ, nhân viên có xu hướng tăng; năng suất lao động thấp, chất lượng quản trị không cao, công trình xuống cấp nhanh, vi phạm công trình thủy lợi tăng và chưa được tập trung giải quyết dứt điểm; sử dụng nước lãng phí.

     Tổ chức thủy nông cơ sở thiếu bền vững; năng lực của cán bộ quản lý yếu cả về tổ chức quản lý và kỹ thuật; tài chính của tổ chức thủy nông cơ sở rất khó khăn, theo báo cáo của địa phương, trên 52% tổ chức có nguồn thu chỉ đáp ứng 65-70% yêu cầu chi, thiếu kinh phí duy tu, sửa chữa nạo vét kênh mương, dẫn đến công trình hư hỏng, xuống cấp nhanh. Một số địa phương có xu hướng giao công trình thủy lợi nội đồng cho Công ty khai thác công trình thủy lợi quản lý, tiếp tục làm tăng gánh nặng lên ngân sách nhà nước.

     Quản lý an toàn hồ đập chưa được coi trọng đúng mức, nhiều hồ đập bị xuống cấp có nguy cơ mất an toàn, tổ chức quản lý hồ đập (đặc biệt là hồ đập nhỏ) chưa đáp ứng yêu cầu; năng lực cảnh báo, dự báo sớm phục vụ chỉ đạo điều hành và vận hành hồ chứa còn yếu.

     Thủy lợi chưa đáp ứng được yêu cầu của nền nông nghiệp đa dạng và hiện đại. Hệ thống công trình thủy lợi chủ yếu tập trung cung cấp nước cho cây lúa, phần lớn các cây trồng cạn chưa có tưới hoặc tưới bằng các biện pháp lạc hậu và lãng phí nước. Theo thống kê năm 2012, diện tích gieo trồng chè đạt 129 nghìn ha, cà phê 622,1 nghìn ha, cao su 910,5 nghìn ha, hồ tiêu 58,9 nghìn ha, điều 235,9 nghìn ha, cây ăn quả 675,9 nghìn ha, mía 297,9 nghìn ha, cây rau, đậu 1.004,9 nghìn ha (Chiến lược phát triển nông nghiệp nông thôn Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030) nhưng diện tích được áp dụng các giải pháp tưới tiên tiến, tiết kiệm nước còn hạn chế. Đầu tư hạ tầng thủy lợi cho phục vụ nuôi trồng thủy sản rất thấp, hệ thống thủy lợi chưa đáp ứng yêu cầu nuôi.

     III/ Vấn đề huy động và sử dụng vốn trong ngành thủy lợi hiện nay

     Nhà nước là chủ thể duy nhất trong việc đầu tư vốn cho ngành thủy lợi từ trước tới nay. Trong vốn xây dựng thủy lợi có hai bộ phận hợp thành, bộ phận vốn xây dựng cơ bản lần đầu tiên và bộ phận vốn đầu tư tiếp tục bảo tồn duy trì năng lực các công trình. Ngoại trừ thời kỳ còn bao cấp, còn hợp tác xã, chỉ có thời kỳ sau khoán 10, cụ thể là với nghị định 112 – HĐBT (Nghị định về thu thủy lợi phí) nhà nước mới đặt vấn đề thu thủy lợi phí. Nhưng chưa có cơ chế và nhận thức đúng đắn trong xác định thủy lợi là ngành kinh tế có thể tự thu bù chi, nên phần thủy lợi phí chưa đủ bù đắp nguồn vốn đầu tư, và xu hướng còn kéo dài, ảnh hưởng tới chính bản thân việc phát triển của ngành.

     Về đầu tư cho ngành thủy lợi từ trước tới nay: Thời kỳ từ 1955 – 1975,

     - Về vốn: Nếu tính theo giá so sánh năm 1989 thì tổng số vốn đầu tư là: 773.277 triệu đồng. Trong đó, đầu tư cho thủy nông là 610.692 triệu đồng, cho đê kè cống là 162.585 triệu đồng.

     - Về kết quả công trình: Tổng số công trình thủy nông đã đưa vào khai thác năm 1955 có 88 cái, đến năm 1975 là 1.333 cái, tăng 1.514% so với năm 1955. Trong đó, công trình loại lớn nếu năm 1955 là 12 cái thì đến 1975 là 95 cái, tăng so với 1955 là 791%.

     - Việc phân bổ vốn các công trình nói trên giữa các vùng có khác nhau, trong đó có thiên hướng tập trung cho vùng Đồng bằng sông Hồng 52,31%, vùng khu 4 cũ chiếm 22,79%; vùng núi phía Bắc thấp hơn, chỉ chiếm 12,95%, Trung du 11,89% trong tổng vốn đầu tư thủy lợi.

     Thời kỳ từ 1976 - 1990: Thời kỳ đất nước bước vào sự nghiệp xây dựng thủy lợi trong cả nước. Trên cơ sở xác định nông nghiệp là mặt trận hàng đầu, nên nhà nước vẫn dành trên 9% trong tổng số vốn xây dựng cơ bản từ ngân sách cho ngành thủy lợi. So với thời kỳ 1955 - 1975 thì thời kỳ 1976-1990 tăng 3,6 lần, mặc dù từ 1981 lại đây, vốn này từ ngân sách có bị thu hẹp dần (1986 – 1990) chỉ bằng 77,43% của thời kỳ 1976-1980.

     Về vấn đề thu thủy lợi phí

     - Thời kỳ từ 1955 - 1984, việc đầu tư vốn (cả 2 loại vốn) hầu hết do vốn ngân sách nhà nước đầu tư. Việc thu phí thủy lợi về cơ bản không đặt ra. Tình hình này kéo dài gần 30 năm cho đến ngày ra đời Nghị định 112 – HĐBT (Nghị định về thu thủy lợi phí).

     - Thời kỳ 1985 đến nay, so với mức thu dự kiến cả nước là 400.000 tấn/năm nhưng từ 1986 - 1990, không năm nào đạt được tỷ lệ 50%, lấy năm 1990, năm đạt cao nhất làm ví dụ, cả nước chỉ thu được 168.988 tấn, tỷ lệ đạt 42,24%. Trong đó, vùng Duyên hải miền Trung đạt tỷ lệ 68,33%, đồng bằng sông Hồng 67,11%. Thấp nhất như Đồng bằng sông Cửu Long tỉ lệ đạt là 5,24% so với mức phải thu; miền Đông Nam Bộ đạt tỉ lệ 9,12% so với mức phải thu.

     IV/Những bất cập trong phân cấp và quản lý nhà nước về thủy lợi

     Ban đầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước về thủy lợi, là của Bộ Giao thông - Công chính (1945), sau đó là Bộ Thủy lợi - Kiến trúc. Tháng 4/1958, tại kỳ họp thứ 8, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khoá I ra nghị quyết tách Bộ Thủy lợi - Kiến trúc thành Bộ Thủy lợi và Bộ Kiến trúc. Đến tháng 10/1995, Bộ Thủy lợi được sáp nhập cùng Bộ Nông nghiệp và Bộ Lâm nghiệp thành Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, chấm dứt 37 năm tồn tại như một bộ chuyên ngành kinh tế kỹ thuật độc lập.

     Lý giải cho việc sáp nhập này, người ta cho rằng thủy lợi chỉ là một giải pháp kỹ thuật trong nông nghiệp (cấp nước tưới tiêu cho cây trồng). Tuy nhiên, nước không chỉ là mạch máu của nông nghiệp, mà còn là mạch máu của cả nền kinh tế quốc dân. Do đó, đến năm 2002, chức năng quản lý nhà nước về thủy lợi được chuyển giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường, một bộ mới ra đời theo Nghị quyết số 02/2002/QH11 ngày 5/8/2002 của Quốc hội khóa XI.

     Chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước (hay thủy lợi) đã được chuyển giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường, còn Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn chỉ quản lý nhà nước về chuyên ngành thủy nông, tức là phân ngành thủy lợi phục vụ cho nông nghiệp. Điều này dẫn tới những bất cập cụ thể sau đây.

    a- Bất cập giữa quản lý nhà nước về đo đạc thống kê tài nguyên nước, dự báo tình hình với quản lý nhà nước về khai thác sử dụng tài nguyên nước và phòng chống thiên tai bởi đang bị tách ra ở hai Bộ;

     b- Giữa bảo vệ, khai thác sử dụng nước mặt và nước ngầm không vào một mối.

     c- Đặc biệt là việc phân chia chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ phân phối tài nguyên nước và chức năng quản lý nhà nước về khai thác, sử dụng, phát triển thuỷ lợi và phòng chống thiên tai ở hai Bộ khác nhau. Lẽ ra không nên có sự phân chia chức năng quản lý nhà nước như trên bởi việc bảo vệ nguồn nước phải đi đôi với xây dựng, khai thác và sử dụng nước. Giải pháp để tiêu thoát nước và cung cấp nguồn nước cho đô thị, công nghiệp khó có thể tách rời tiêu thoát nước và cung cấp nguồn nước chung trên địa bàn, căn bản không có sự tranh chấp giữa các ngành dùng nước.

     d- Việc quản lý bảo vệ, khai thác sử dụng tài nguyên nước chưa được phối hợp chặt chẽ. Vừa qua, các phương tiện thông tin đại chúng và nhiều nhà khoa học đã nêu lên nhiều sự việc cụ thể về chuyển nước lưu vực, xả lũ của các hồ thủy điện, điều tiết nước mùa khô của một số hồ thủy điện…không được xem xét chu đáo lợi ích tổng hợp, không đề phòng những hậu quả tai hại cho hạ du; nhiều thành phố, cơ sở hạ tầng, vùng dân cư, vùng trồng cây lương thực, hoa mầu bị úng ngập nghiêm trọng, kéo dài…mà không thấy bộ, ngành nào phải chịu trách nhiệm, trong đó có nguyên nhân vì phân công chức năng nhiệm vụ chưa rõ ràng.

     Với tất cả những hạn chế, tồn tại trong thủy lợi Việt Nam trên các phương diện, tiến sĩ Trần Nhơn đã chỉ ra rằng, nguyên nhân cốt lõi trong ngành thủy lợi chính là cơ chế cấp phát, xin - cho trong đầu tư và vận hành các công trình thủy lợi. Những hạn chế của ngành thủy lợi đã dẫn tới những hậu quả, hệ lụy trực tiếp sau đây.

     Thứ nhất, nhà nước hiện nay đang phải bỏ ra một khoản kinh phí không nhỏ đầu tư cho ngành thủy lợi, ước tính mỗi năm từ 8-10.000 tỷ đồng.

     Thứ hai, Mặc dù số tiền đầu tư nói trên không nhỏ, nhưng cũng không phải là quá lớn, quan trọng hơn, với cơ chế cấp phát, xin- cho đã triệt tiêu động lực của một ngành kinh tế có thể tự đầu tư kinh doanh, lấy thu bù chi.

     Thứ ba, Hậu quả của việc không tính đúng tính đủ đầu vào và bao cấp tràn lan cho người được nhận dịch vụ tưới tiêu đã làm triệt tiêu nội lực, động lực phát triển của ngành dịch vụ này và các công trình thủy lợi bị xuống cấp nghiêm trọng ở tất cả mọi nơi.

     Thứ tư, quan trọng nhất, xu hướng bao cấp, cơ chế xin – cho đang làm cho ngành thủy lợi không đáp ứng được các yêu cầu tưới tiêu, ảnh hưởng trực tiếp tới năng suất, chất lượng cây trồng, sản lượng của toàn ngành nông nghiệp, và gián tiếp tới toàn bộ nền kinh tế quốc dân...

Hà Nội, ngày 23/01/2017

N.V.B